Droit

Pour sauver le régime local d’assurance maladie, changeons la constitution

par Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local. 5 avril 2016.

regimelocal

Depuis plusieurs dizaines d’années un processus de transformation de la protection santé est en cours en France : une part croissante de cette protection passe du régime légal de la sécurité sociale à un système conventionnel par des assurances privées. Cette évolution menée aussi bien par les gouvernements de gauche que de droite n’a jamais fait l’objet d’un débat clair soumis à l’appréciation des citoyens. Aujourd’hui c’est moins de 50% des dépenses de santé qui sont remboursés par la sécurité sociale, le reste étant couvert par des assurances complémentaires.

Cette évolution n’a eu lieu que de manière beaucoup plus limitée en Alsace à cause de l’existence du régime local d’assurance maladie grâce auquel la sécurité sociale couvre une plus grande part des dépenses de santé.

La principale différence entre le système des complémentaires et le système de l’assurance maladie est que les cotisations des premières sont basées sur le risque que présentent les assurés, alors que celles des secondes sont basées sur leur revenus. Le facteur solidarité est plus grand dans ce dernier cas.

Avec la loi du 14 juin 2013, les assurances complémentaires santé sont généralisées pour les salariés et doivent être prises en charge au moins pour 50 % par les employeurs. Le régime local de sécurité sociale est quant à lui couvert à 100% par les salariés. La loi de 2013 n’a pas précisé selon quelles modalités ce régime local devait être adapté à ce nouveau contexte.

Faut-il généraliser le système du reste de la France à l’Alsace Moselle,  y étendre le principe d’une participation de 50% des employeurs, ou laisser le régime local en l’état ?

On constate d’abord que de telles questions ne peuvent être décidées par les Alsaciens et les Mosellans, ni directement ni par des instances représentatives. Il n’y même pas de procédure de consultation organisée.

On  apprend ensuite que même le Parlement national pourrait ne pas être compétent pour prendre des décisions développant un droit particulier à un territoire. Selon le rapport parlementaire établi sur cette question, la jurisprudence constitutionnelle ne permet pas que le Parlement puisse modifier le droit local. Il peut juste…. le supprimer ! Pour réformer le régime local d’assurance maladie, faut-il dès lors changer la Constitution.

Cet exemple nous montre une fois de plus les limites de la démocratie régionale en France. Pour renforcer celle-ci et pour donner un avenir au droit local, il faudra davantage que reconstituer la Région Alsace dissoute. Seule une nouvelle Région Alsace dotée d’un pouvoir  normatif permettrait d’adapter et d’enrichir le régime local. Sa pérennité passe par un changement constitutionnel en France, dans le sens d’une véritable régionalisation.

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« Ces jeunes qui permettraient à l’Alsace de retrouver sa place dans l’histoire »

Afin de trouver une issue positive au mille-feuille administratif que connaît la France et pour permettre aux Alsaciens d’élaborer les contours de leurs institutions, Guillaume Germain et Victor Vogt ont rédigé une proposition de loi citoyenne qui permettrait aux départements de fusionner et d’obtenir les compétences de la région. Ils sont respectivement Maire-adjoint de Cernay et Conseiller municipal de Gundershoffen. Victor est d’ailleurs membre du Club Perspectives Alsaciennes et participe régulièrement à nos travaux.

Cette proposition de loi n’est pas sans faire échos au débat provoqué lors des questions d’actualité aux gouvernements par le Député-Maire de Molsheim, Laurent Furst. Par ailleurs, le conseil européen des pouvoirs locaux s’inquiète du manque de démocratie dans le cadre de la réforme territoriale. Ainsi, cette proposition citoyenne de deux élus locaux tombe à point nommé et permettrait d’approfondir la démocratie en renforçant l’architecture territoriale locale française.

Ils ont accompagné leur texte d’un courrier destiné aux parlementaires de la République française, dont nous vous donnons quelques verbatim ici :

« Ce texte se veut novateur, car il a pour objectif de revivifier la démocratie locale tout en permettant un approfondissement de la décentralisation, de la réforme de l’Etat et des collectivités territoriales. En ce sens, le texte ne propose pas un morcellement supplémentaire de nos territoires, mais se veut au contraire l’aboutissement du processus de décentralisation par l’émergence de collectivités plus fortes, et ce notamment à l’échelle européenne. Ainsi, ce texte permettrait, de façon équilibrée, d’aller au-delà de toutes les réformes menées jusqu’à présent. » 

« Il ne vous aura pas échappé que notre initiative vient du terrain, et que nous souhaitons que la base de l’organisation territoriale de la République puisse acquérir une souplesse nécessaire dans un monde en constante adaptation. De ce fait, en défendant cette proposition de loi, vous permettriez aux acteurs locaux d’engager, de façon constructive et apaisée pour la France, la création de territoires renforcés en phase avec les aspirations locales et la nécessaire dimension européenne. »

Voici le texte de la proposition de loi élaborée par Guillaume Germain et Victor Vogt.

« Proposition de loi relative à la fusion des départements et la création de collectivités territoriales uniques aux compétences élargies »

Exposé des motifs

Cette proposition de loi s’inscrit dans une tendance lourde à la réforme de l’Etat et des collectivités territoriales. Elle poursuit les jalons posés par l’Acte II de la décentralisation, la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République dite « NOTRe ».

Ces différentes réformes visaient à simplifier le mille-feuille administratif tout en renforçant les collectivités territoriales. Ce processus demeure pourtant inachevé puisqu’il visait à faire disparaître les départements. Or, la taille des nouvelles régions a redonné de la vigueur à l’échelon départemental.

Ce texte vise à offrir à nos collectivités tous les moyens de construire leur propre avenir en redonnant un caractère efficient aux dispositions introduites par la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales.

Si l’article L.4124-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit la possibilité d’une fusion entre une région et les départements qui la composent en une collectivité unique. L’élargissement du périmètre de la plupart des régions a rendu cette possibilité totalement inapplicable tant il signifierait une perte de proximité de cette collectivité unique. Et pourtant, cette option novatrice était source d’efficacité et de simplification.

L’article L.3114-1 du CGCT permet à des départements volontaires émanant d’une même région de fusionner. Toutefois, la législation actuellement en vigueur ne prévoit ni la possibilité pour des départements issus de régions différentes de fusionner, ni la faculté pour  ces nouveaux départements fusionnés d’exercer les compétences des régions.

Il s’agit donc d’approfondir les réformes récentes des collectivités territoriales à deux niveaux. Le premier est quantitatif en offrant la possibilité aux acteurs locaux de réduire le nombre de départements. L’autre est qualitatif, car il doit permettre aux acteurs locaux de former des collectivités territoriales uniques à l’image des démarches ultramarines et corse.

Ainsi, le texte vise à compléter l’article L.3114-1 du CGCT pour permettre aux départements, qu’ils soient ou non de la même région, de fusionner tout en ayant la possibilité d’obtenir les compétences de la région.

L’article 1 supprime la notion de majorité qualifiée pour adopter une délibération concordante entre plusieurs conseils départementaux. Cette suppression simplifie le processus d’adoption de ce type de délibération.

L’article 2 étend la possibilité aux départements de fusionner qu’ils soient ou non issus de la même région.

L’article 3 porte sur la demande de transfert des compétences des régions aux nouveaux départements fusionnés pour devenir une collectivité territoriale unique.

L’article 4 indique les modalités de consultation de la population et d’approbation du projet.

L’article 5 détermine, conformément à l’article 72 de la Constitution, les conditions d’octroi des compétences des régions aux départements qui veulent par ailleurs fusionnés.

ARTICLE 1

Dans l’alinéa I de l’article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales après les mots  » délibérations concordantes de leurs conseils départementaux,  » sont supprimer les mots  » adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, « .

ARTICLE 2

Dans l’alinéa I de l’article L.3114-1 du code général des collectivités territoriales après les mots  » départements formant,… » sont supprimer les mots « dans la même région, ».

ARTICLE 3

Dans l’alinéa I de l’article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales après les mots  » regroupés en un seul département  » les mots suivants  » et, s’ils le souhaitent, solliciter complémentairement l’exercice des compétences de la région sur leur nouveau territoire pour devenir une collectivité territoriale unique. »

ARTICLE 4

Est inséré un nouvel alinéa II de l’article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales rédigé comme suit :

 » Le Gouvernement ne peut donner suite à la demande que si ce projet de regroupement et d’élargissement de compétences recueille, dans chacun des départements concernés, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés.  Cette consultation des électeurs est organisée selon les modalités définies à l’article LO 1112-3, au second alinéa de l’article LO 1112-4, aux articles LO 1112-5 et LO 1112-6, au second alinéa de l’article LO 1112-7 et aux articles LO 1112-8 à LO 1112-14. Un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales fixe la date du scrutin, qui ne peut intervenir moins de deux mois après la transmission de la dernière délibération prévue au I du présent article. »

ARTICLE 5

Après l’alinéa III de l’article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales, rajouter un alinéa IV ainsi rédigé :

 » L’octroi des compétences de la région aux départements qui fusionnent est décidé par la loi qui érige cette nouvelle collectivité en une collectivité territoriale unique. La loi détermine son organisation et les conditions de son administration. »   »

Charte européenne violée : le Conseil d’Etat n’a pas eu le courage de dire que le roi était nu.

par Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle. 28 octobre 2015.

On savait que Conseil d’Etat allait rejeter les recours contre la loi Notre (réforme territoriale). On attendait sa motivation. Il ne nous a pas déçu.

Le Conseil d’Etat « dit » le droit, c’est à dire qu’il fabrique les règles qui lui paraissent appropriées.
Comme la déclaration d’invalidité de la loi sur les fusions lui paraissait inopportune, il a inventé une règle qui le dispense de prononcer cette invalidité. Ce faisant il reconnait néanmoins que la loi sur la fusion des régions viole la Charte européenne de l’autonomie locale.

Reprenons dans l’ordre ces différents points :

Le Conseil d’Etat rappelle les règles qui régissent l’applicabilité directe en droit interne d’une stipulation internationale. Ces règles font que l’article 5 de la Charte sur l’autonomie locale s’impose bien au législateur français. Ces règles imposent une vraie consultation en bonne et due forme des régions fusionnées et même un référendum puisque la loi française le permet. Ces obligations ont bien été méconnues par le législateur français. Le Conseil d’Etat le reconnait.

Certes, il ne le dit pas aussi explicitement car ce n’est pas son style rédactionnel. Mais en écartant pour un motif très particulier la sanction de cette violation de la loi internationale, il reconnait implicitement mais nécessairement l’existence de cette violation. Si celle-ci n’était pas reconnue, Le Conseil d’Etat aurait a coup sur écarté le recours comme invoquant une violation qui n’existe pas, ce qu’il n’a pas fait.

Il a donc rejeté le recours par un argument original, une sorte de joker, pour sauver la loi contraire à la Charte européenne. De façon purement « prétorienne », c’est à dire en fonction de son appréciation discrétionnaire de l’opportunité juridique, il a créé une règle nouvelle. Celle-ci ne concerne pas le fond du litige mais les pouvoirs du juge : le Conseil d’Etat a décidé que les juridictions ne peuvent écarter l’application d’une loi pour non conformité à la règle internationale si cette non conformité porte sur une obligation procédurale. Si c’est la procédure d’adoption de la loi qui est irrégulière, le juge administratif s’interdit de mettre en cause cette loi. Un tel « moyen » de droit est déclaré irrecevable : il ne « peut être utilement invoqué » alors même qu’il est fondé.

Comme dans dans de nombreux autres arrêts, le Conseil d’Etat a donc créé une règle nouvelle pour aboutir au résultat qui lui paraissait opportun. Il n’indique pas quel serait le fondement ou la justification de cette règle nouvelle : la motivation des jugements selon lui ne va pas jusqu’à donner ce genre d’indications. Il peut se fier aux commentaires d’éminents membres des facultés de droit qui vont s’empresser de faire preuve d’imagination pour trouver toutes sortes de justifications juridiques et raisonnables pour expliquer que cette règle nouvelle était déjà implicitement inscrite dans la jurisprudence antérieure et dans la nécessité profonde du système juridique.

On peut cependant rester sceptique :

 En premier lieu, on peut contester que l’irrégularité en cause est une irrégularité dans la « procédure d’adoption de la loi ». En ignorant l’avis des collectivités fusionnées et de la population concernée, le législateur n’a pas méconnu (seulement) une règle relative à la procédure d’élaboration législative, il a commis une irrégularité de fond. Certes, il pouvait décider le contraire de ce que souhaitent les collectivités concernées et leurs habitants, mais il devait au moins connaitre et prendre en considération cette position. Telle est la véritable portée de l’article 5 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

De plus, ce n’était pas à l’évidence au législateur, dans le cadre des règles procédurales parlementaires  d’adoption d’une loi, de consulter les régions et leur population. Ce travail incombait incontestablement au Gouvernement et le législateur devait, sur la base de l’article 5 de la Charte, qui s’impose à lui comme le Conseil d’Etat le reconnait, repousser ce projet de loi tant que la consultation n’avait pas été correctement réalisée. C’est donc de manière très peu convaincante que le Conseil d’Etat prétend que seule une règle de la procédure législative tirée de la Charte européenne a été méconnue et que le juge n’a pas à s’occuper de ce type d’irrégularité.

En deuxième lieu, on comprend mal pourquoi une règle internationale instituant une procédure préalable et applicable dans l’ordre juridique interne pourrait être plus facilement méconnue, sans aucune sanction juridictionnelle, qu’une règle de fond. Les règles de consultation préalable sont tout aussi importantes  que les règles de fond et le Conseil d’Etat ne manque pas de sanctionner leur méconnaissance lorsqu’elle sont définies par une règle de droit interne. Pourquoi en serait-il autrement quand de telles règles de procédure sont fixées par la règle de droit international reconnue comme directement applicable en droit interne ?  Enfin, il n’y a pour le juge administratif pas plus de difficulté juridique ou politique de relever l’invalidité d’une loi pour motif de méconnaissance d’une règle procédurale que pour méconnaissance d’une règle de fond.

La règle nouvelle inventée pour la circonstance par le Conseil d’Etat est de surcroit un véritable retour en arrière dans la jurisprudence de plus en plus ouverte de de contrôle du respect du droit international. Que cette régression intervienne au sujet d’une convention du Conseil de l’Europe et à l’occasion d’un acte international de protection de l’autonomie locale parait symptomatique.

On nous dira : le Conseil d’Etat pouvait-il faire autrement ? Le blocage juridictionnel de la procédure de fusion des régions était-elle imaginable ? En posant cette question, on interroge évidemment le caractère d’Etat de droit véritable de notre pays : le respect de la loi ne serait-il que pour les broutilles, pas pour les questions fondamentales ?

De plus, si le Conseil d’Etat avait effectivement suspendu les élections régionales dans l’attente d’une consultation conforme à la Charte européenne, y aurait-il eu affolement ou soulagement dans le pays ? A écouter les rudes critiques adressées par une majorité d’hommes politiques et de spécialistes de l’administration à l’encontre de cette réforme administrative, cette « deuxième chance » de faire une bonne réforme aurait  été finalement probablement perçue comme une opportunité plutôt que comme une catastrophe. Mais pas plus que les élus, le Conseil d’Etat n’a eu le courage de dire que le roi était nu.

Débat sur la ratification de la Charte : un concours d’hypocrisie entre majorité et opposition

par Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle. 27 octobre 2015.

La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires vise à la protection d’un bien culturel européen, à savoir les langues régionales et minoritaires. Elle ne pose pas la problématique du soutien à ces langues en termes de groupes minoritaires. Son projet intéresse tous les citoyens européens : ce  n’est pas seulement le problème des locuteurs de ces langues. Elle s’adresse aux instances publiques pour qu’elles prennent des engagements concrets et effectifs en faveur de la protection des langues régionales minoritaires. Elle veut obtenir une politique résolue de soutien et de promotion, tout en affirmant la complémentarité langue nationale – langues régionales. La Charte opte clairement pour un contexte de plurilinguisme et de pluralisme culturel, étant fondée sur une idée de tolérance et de respect de la différence et des identités.

le 15 juin 1999, le Conseil constitutionnel a estimé que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires est incompatible avec les principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi, d’unicité du peuple français.

Cette position du Conseil constitutionnel ne peut que surprendre car 25 Etats européens pour qui le principe d’égalité a également une valeur constitutionnelle, qui affirment pareillement l’unité de leur peuple et qui ont eux aussi une langue officielle n’ont pas considéré que la Charte mettait en cause ces principes. En réalité, la Charte ne porte pas atteinte à l’égalité des citoyens, à l’unité de l’Etat ou aux prérogatives de la langue nationale.

Le Conseil constitutionnel a développé une conception de la Charte non fidèle à son contenu et procédé à une interprétation extrêmement négative de la Constitution au regard de la diversité linguistique.

Ou bien, on donne raison au Conseil constitutionnel dans son interprétation de la Constitution hostile aux langues régionales et alors il ne faut pas ratifier la Charte et rester à l’écart du mouvement européen de soutien aux langues régionales. Ou bien, comme les autres pays européens, on reconnait la justesse des préconisations de la Charte pour sauvegarder notre patrimoine linguistique et il faut alors dédire le Conseil constitutionnel et récuser sa jurisprudence en inscrivant dans la Constitution la détermination de la France de ratifier la Charte.

Le projet de loi constitutionnelle veut à la fois ratifier la Charte tout en confirmant la position du Conseil constitutionnel. Il autorise cette ratification tout en inscrivant dans la Constitution des réserves qui empêcheront sa mise en œuvre.

Le rapporteur du projet au Sénat, tout en dénonçant cette incohérence, se garde cependant d’écarter de ce projet les réserves contraires à son objet et se rallie à la thèse du Conseil constitutionnel selon laquelle la création de droits pour les locuteurs de langues régionales serait contraire aux principes constitutionnels.

Finalement, majorité et opposition font assaut d’hypocrisie électoraliste, pour les uns en proposant la ratification d’un texte tout en organisant sa non application, et pour les autres en revendiquant un attachement aux langues régionales tout en se ralliant aux obstacles édifiés par le Conseil constitutionnel  pour faire obstacle à ces langues.

Quel avenir pour le droit local ?

par Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle. 10 octobre 2015.

Jusqu’à une période récente, le droit local semblait solidement installé dans le paysage juridique alsacien-mosellan. Les sondages d’opinion montraient un attachement extrêmement fort de la part des populations concernées à l’égard de ce particularisme juridique. Dans les 20 dernières années le droit local s’est modernisé comme l’illustre l’exemple de l’informatisation du livre foncier. Nos élus locaux affirment régulièrement leur engagement pour garantir la sauvegarde de ce droit local, de plus en plus perçu comme une expression de l’identité régionale et comme un témoignage de son histoire.

L’espoir était même né que le droit local pourrait servir, sinon de modèle du moins d’impulsion pour une évolution de notre système d’organisation juridique vers une plus grande « territorialisation du droit », c’est-à-dire vers une certaine diversification des modalités d’organisation et des règles légales selon les différents territoires. Une telle évolution est déjà réalisée pour les régions d’outre mer. La réforme constitutionnelle de 2003 semblait esquisser une évolution en ce sens. Pourquoi ces développements ne pourraient-ils pas à terme transformer le droit local en droit régional avec des compétences spécifiques reconnues à des autorités alsaciennes et mosellanes ?

Mais en quelques années, le vent a tourné et les craintes pour l’avenir du droit local se sont multipliées. Les perspectives de pérennisation du droit local paraissent compromises alors que des règles de droit local, considérées jusqu’ici comme exemplaires, sont de plus en plus fortement mises en cause.

  1. La fragilisation du statut constitutionnel du droit local

Depuis longtemps on s’interrogeait sur le statut constitutionnel du droit local, compte tenu des principes d’unité et d’indivisibilité de la République, ainsi que de l’égalité devant la loi. Les observateurs étaient relativement optimistes : rien dans la Constitution n’interdit d’avoir une réglementation distincte pour un territoire déterminé s’il y a un motif d’intérêt général à cela ; le contexte historique culturel et géographique peut fonder un tel intérêt.

Mais la décision du Conseil constitutionnel du 5 août 2011 (n° 20011-157 QPC SOMODIA) a enfermé le droit local dans des limites très strictes. En apparence, la décision du Conseil constitutionnel parait favorable au droit local puisqu’elle considère que le maintien du droit local après 1918 correspond à un « principe fondamental reconnu par les lois de la République » et qu’ainsi le principe constitutionnel d’égalité n’est pas opposable à ce droit particulier. Mais cette reconnaissance apparente est en fait une condamnation : le Conseil constitutionnel insiste sur le caractère « provisoire » du droit local et sur la nécessité de rétablir à terme l’unité législative. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel barre sérieusement la route à toute évolution du droit local puisque celui-ci ne peut être modifié que dans le sens d’un rapprochement avec le droit général. Sur la base de cette jurisprudence, toute évolution du droit local selon une logique propre peut être considérée comme un éloignement du droit général et donc comme incompatible avec les principes constitutionnels.

Cette jurisprudence est maintenant utilisée dans les débats juridiques pour s’opposer à des aménagements nécessaires du droit local au motif qu’ils seraient contraires à la jurisprudence constitutionnelle.

  1. le « grignotage » du droit local face à l’évolution législative

Le droit doit évoluer, c’est normal ; mais quand on est dans une situation où le droit général est marqué par une très grande mobilité et le droit local condamné à l’immobilisme, l’effacement de ce dernier devient inéluctable.

Plusieurs dispositions importantes du droit local sont ainsi aujourd’hui remises en cause. Il faut en particulier évoquer les menaces qui pèsent sur le régime local d’assurance maladie. Depuis l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 et la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi qui légalise cet accord, un système d’assurance maladie complémentaire est mis en place. Ce nouveau système est pris en charge pour 50% voire davantage par les employeurs alors que le régime local est entièrement supporté par les salariés. De plus, les garanties offertes par le nouveau système sont plus nombreuses. A défaut d’être harmonisé avec ce nouveau système, le régime local d’assurance maladie apparaitra comme désavantageux et risque d’être remis en cause.

La question de l’ouverture des magasins le dimanche et les jours fériés devrait, elle aussi, être revue. Elle relève aujourd’hui de règlements départementaux inadaptés. Encore récemment, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé le règlement départemental pour la Moselle et un tribunal civil strasbourgeois a donné du règlement local du Bas Rhin une interprétation qui permet l’ouverture des supermarchés et hypermarchés d’alimentation le dimanche au motif qu’ils sont assimilables à des épiceries. Lorsque, comme cela a été finalement le cas pour la Moselle, un nouveau règlement est adopté, l’érosion du principe du repos dominical est sensible.

On pourrait encore évoquer bien d’autres domaines où le droit local vieillit et perd son intérêt à défaut de modernisation. En 2014, une tentative de toilettage de certains aspects du droit local a été entreprise sous la forme d’une proposition de loi (proposition n°826 tendant à moderniser diverses dispositions de la législation applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin). Ce projet a fait long feu.

  1. Les conséquences de la réforme territoriale

Il est exact que les régions Alsace et Lorraine, pas plus qu’aucune autre collectivité territoriale, n’ont de compétence juridique en matière de droit « local », lequel rappelons-le, est, au même titre que le droit « général », un droit national d’application territoriale, c’est-à-dire dont le pouvoir de maintien, de modification et d’abrogation appartient au Législateur et au Gouvernement. De ce point de vue, la fusion des régions n’a aucune incidence directe sur le droit local puisque les régions n’ont aucune compétence juridique en matière de droit local.

Toutefois, la réforme territoriale aura diverses conséquences indirectes sur le droit local.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui doit définir les compétences des régions et départements va procéder à la suppression de la clause de compétence générale pour ces deux collectivités. En pratique, cela signifie que celles-ci n’auront plus la possibilité d’intervenir, notamment financièrement, dans les domaines pour lesquels une compétence d’intervention ne leur aura pas été expressément reconnue par la loi.

Il en résultera que les collectivités régionale et départementales qui, comme on l’a vu, n’ont pas de compétence expresse en matière de droit local, ne pourront plus apporter un soutien financier à la connaissance, l’étude et la promotion du droit local. Dans les débats sur le projet de loi, le Gouvernement a prétendu que le droit local relève du « développement culturel et scientifique » que ces collectivités pourront encore soutenir après la réforme. Il est cependant incertain qu’en cas de contestation les tribunaux suivront cette analyse. De plus, même si la future région « grand est » devait disposer de la faculté légale de financer l’étude et l’évolution du droit local, il n’est pas certain qu’il s’y trouvera une majorité pour décider un tel soutien et voter les crédits correspondants.

Il est probable en outre qu’à terme les structures des services de l’Etat. Depuis plusieurs années déjà, un certain nombre de compétences judiciaires sont regroupées dans le cadre d’un pôle judiciaire à Nancy. Cette évolution n’a jusqu’à présent pas eu de répercussions directe sur le droit local. Avec le projet de concentrer à Nancy les litiges commerciaux d’une certaine importance le droit local des juridictions commerciales risque d’être remis en cause car cette délocalisation va conduire à soumettre un certain nombre de litiges commerciaux alsaciens et mosellans au système des tribunaux de commerce de droit général, pourtant bien décrié.

  1. Remise en cause de la légitimité du droit local

Mais le débat autour de la réforme territoriale a encore eu un autre effet négatif, plus indirect, sur le droit local. Un des arguments développés en faveur du maintien de la région Alsace était tiré de l’existence d’un particularisme historique, géographique, culturel, linguistique et aussi juridique de cette région (qu’elle partage avec le département de la Moselle). Le refus de prendre en compte cet argument dans la définition des nouveaux périmètres des régions, soit pour conserver une région Alsace, soit pour regrouper celle-ci avec la Lorraine dont relève la Moselle, peut être analysé comme un refus du Parlement d’attribuer une importance significative à l’existence de ce particularisme et donc aussi à sa composante que constitue le droit local. Il est à craindre que le nouveau périmètre de la région aboutisse à une marginalisation du droit local au regard des préoccupations qui domineront dans cette région.

L’effet de cette délégitimation est déjà sensible dans le domaine du droit local des cultes. Ce n’est pas un hasard que depuis la mise en route du processus de réforme les remises en cause du régime cultuel se sont multipliées. Les organisations laïques ont publiquement annoncé qu’elles se donnaient 10 ans pour le démanteler. A l’occasion des attentats du 11 janvier, on on a exhumée une disposition jamais appliquée (et au demeurant pas si obsolète que cela), le prétendu « délit de blasphème » pour accréditer l’idée que le droit local des cultes est une législation archaïque et contraire aux libertés. L’observatoire de la laïcité a rendu en mai 2015 un avis destiné à provoquer la disparition de l’enseignement religieux d’Alsace et de Moselle en préconisant sa marginalisation sous forme de matière à option, alors que cet enseignement est déjà facultatif.

Conclusion : l’avenir du droit local compromis

Le droit local a été maintenu en 1918 comme une solution provisoire. Il s’agissait de donner aux populations concernées un temps d’adaptation au droit français, et au droit français de l’époque un délai pour qu’il puisse se moderniser afin de présenter des qualités techniques équivalentes aux dispositions locales. Toutefois, dès cette époque, le droit local apparaissait aussi comme une occasion d’expérimenter des formes régionalisées de gouvernement et d’engager une diversification territoriale du droit. Bien qu’elle n’ait pas été véritablement concrétisée, cette idée a perduré : le droit local peut être une source d’inspiration pour l’ensemble de la France pour inventer une autre régionalisation. Dans cette perspective, nombre de dispositions de droit local ont développé une vie autonome et se sont modernisées.

Avec les événements récents, cette perspective d’un droit local pérennisé et investi d’une capacité d’évolution dans le cadre d’une entité régionale correspondant à ses caractéristiques sociales et culturelles semble compromise. Sans perspective d’identification avec une autorité territoriale, sans possibilité d’évolution, il n’y a pas d’avenir pour le droit local. Certes, rien n’est encore perdu. Le droit local n’est pas prêt de disparaître dans un bref délai. Mais nous sommes au pied du mur.

Ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires : un espoir qui devient une menace ?

par Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle.

En vue de respecter la promesse du candidat François Hollande, le Président de la République a demandé au Gouvernement de présenter au Parlement un projet de loi constitutionnelle tendant à la ratification de la Charte. Ce projet a été enregistré au Sénat le 31 juillet 2015. Le Gouvernement n’a cependant défini aucune mesure pour traduire dans des actions concrètes cette ratification. Les réserves formulées dans le projet risquent même d’aggraver encore la situation légale de ces langues.

Pour ratifier la Charte, une révision de la Constitution est nécessaire car le Conseil constitutionnel a décidé en 1999 que celle-ci est incompatible avec « les principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi, d’unicité du peuple français et d’usage officiel de la langue française », comme le résume le Conseil d’Etat dans son avis du 30 juillet 2015 défavorable à la ratification. Le Gouvernement voudrait résoudre la quadrature du cercle : se plier à l’interprétation de la Constitution donnée par le Conseil Constitutionnel et néanmoins ratifier la Charte. Pour ce faire, il propose d’inscrire dans la Constitution la « déclaration interprétative » de la Charte qu’il a émise lors de la signature de la Charte par la France en 1999. Le résultat risque d’être désastreux : cette déclaration interprétative comporte un ensemble de réserves et de restrictions quant aux mesures de soutien aux langues régionales. Ces restrictions vont être ancrées dans la Constitution et feront obstacle à ce que les langues régionales accèdent à un véritable statut protecteur. Au lieu d’être rejetées, les interprétations négatives du Conseil constitutionnel à l’égard des langues régionales vont être consacrées.

Au demeurant le Gouvernement n’a pas l’intention de tirer de conséquence de la ratification de la Charte : aucun projet de loi visant à améliorer la situation des langues régionales dans l’esprit de la Charte n’est prévu. Pire : la quasi-totalité des amendements proposés lors de l’examen de propositions de lois diverses en vue d’améliorer la situation légale des langues régionales ont été rejetés à la demande du Gouvernement, fidèle en cela à la position de tous ses prédécesseurs de gauche ou de droite.

Conformément à ce que consacre la déclaration interprétative, l’enseignement des langues régionales restera donc du domaine de la discrétion de l’administration : celle-ci en fera ce qu’elle voudra, c’est-à-dire pas grand-chose comme le montre la récente réforme des collèges. Aucun droit pour les parents à obtenir un tel enseignement. Le français reste la langue exclusive des services publics : aucune place pour les langues régionale, sinon la simple faculté d’assortir le français de quelques traductions, par exemple en matière de signalétique. Aucune politique de promotion sérieuse des langues régionale car celle-ci serait considérée comme une atteinte au principe constitutionnel d’égalité et comme un droit collectif au profit d’un groupe caractérisé par sa langue interdit par la Constitution.

Comme l’a dit le député PS Urvoas, la ratification est une mesure symbolique. On peut ajouter une mesure préélectorale. Et aussi une mesure destinée à faire taire les revendications des promoteurs des langues régionales : ceux-ci ne pourront plus reprocher à la France de ne pas avoir ratifié la Charte. Mas cette ratification n’est pas faite pour renforcer la situation des langues régioonales.

Certes, le Comité d’experts du Conseil de l’Europe, chargé de suivre l’application de la Charte pourra relever que la déclaration interprétative de la France n’est pas opposable aux engagements qu’elle a pris en ratifiant la Charte et devra constater que la France n’a rien fait pour mettre en œuvre ces engagements. Mais ça, ce sera le problème des prochains gouvernements.

Pour la France, la bonne façon de procéder serait de se mettre d’abord quant au fond en conformité avec la Charte en adoptant une politique d’ensemble de soutien aux langues régionales. Ceci implique, comme nous le demandons depuis des années, l’adoption d’une loi donnant un véritable statut légal à ces langues et organisant leur promotion. Si le Conseil constitutionnel s’y oppose, il faudra modifier la Constitution pour briser cette résistance et non y intégrer, comme c’est prévu actuellement des réserves à l’encontre de ces langues. Comme consécration de cette réorientation, la France pourra alors ratifier la Charte.

La Charte ne demande pas, bien évidemment de porter atteinte au principe d’égalité devant la loi ou de remettre en cause l’unité de la France, ni encore de porter atteinte à la langue française. Protéger les langues régionales, c’est rétablir l’égalité véritable, c’est renforcer l’unité des Français autour de leur patrimoine culturel qui inclut les langues régionales, comme l’affirme déjà la Constitution. C’est enfin donner une meilleure position internationale à la langue française, qui apparaîtra plus comme un instrument de domination, mais au contraire comme un vecteur de la diversité linguistique.

Nous demandons par conséquent que la référence à la « déclaration interprétative du 7 mai 1999 » soit retirée du projet de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte. A défaut d’un tel retrait, nous demandons aux parlementaires de rejeter ce projet.

Ne pas confondre chef-lieu et couvre-chef

Par Sandrine Walter, avocat. 2 août 2015.

Couvre-chef, terme générique ou familier pour désigner tout ce qui sert à couvrir la tête.

Certaines cultures traditionnelles, oserais-je dire régionales, lui accorde une importance presque démesurée, tant sa vocation de protection du sommet, du siège de nos pensées et décisions, est valorisée. Le couvre-chef protège donc la tête de la direction. L’analogie est tentante avec la notion de chef-lieu.

Le chef-lieu de la région serait-il donc le siège de la décision, le centre névralgique qui chapeaute la collectivité territoriale qui le reçoit ? « The place to be » comme il est dit dans d’autres grandes régions du monde ?

Il est presque censé de le rêver, ce d’autant plus que Strasbourg a été consacré par LA loi, (en lieu et place d’un classique décret en Conseil d’Etat comme d’habitude et comme pour les autres) comme LA ville devant occuper cette fonction dans la future nouvelle grande région.

Quel bel honneur ! Quelle douce illusion…avec laquelle tente encore de jouer certains de nos édiles locaux ayant vocation à briguer un rôle de chef dans l’élargissement.

Ne nous trompons pas sur l’utilité affichée du chef-lieu de région. Cette coquille vide ne dispose à ce jour d’aucune vocation déterminée ou même déterminable. Cela n’est pas nouveau. La notion de chef-lieu n’a toujours été que purement administrative. La grandiloquence du nom cache habilement l’absence d’intérêt réel de son statut.

Le Conseil constitutionnel a jugé que, de manière générale, la notion de « chef-lieu » est de nature réglementaire (Décision 99-187, Loi du 6 octobre 1999). Ainsi, le chef lieu permet-il de délimiter une circonscription électorale (par exemple, Décret n° 2004-89 du 22 janvier 2004 désignant deux nouveaux chefs-lieux de circonscriptions électorales pour l’élection des membres du Conseil supérieur des Français de l’étranger).

Il sert également à la définition de la terre d’accueil de quelques structures mineures (par exemple, Arrêté du 17 mars 1982 portant création au chef-lieu de chaque région d’un comité régional de coordination des actions de formations des directions régionales des postes et télécommunications).

Autrement dit, et pour reprendre l’expression de Monsieur René Dosière en commission des lois, le chef-lieu de région aura une « prééminence honorifique ». Pourtant, ils sont nombreux les élus des villes, partout en France, à se battre actuellement pour la gloire de cette désignation comme chef-lieu. Il est vrai qu’ils pourront sans peine la vendre lors des prochaines échéances électorales, le citoyen n’étant pas à même de percevoir l’immense vide de cette dénomination.

En effet, il n’est pas inutile de rappeler que la loi du 16 janvier 2015 ne définit toujours pas la notion de chef-lieu de région, et n’affiche ni ses prérogatives, bien entendu pas ses inconvénients (confer note juridique de Monsieur Jean-Marie WOEHRLING). Quelle immense avancée législative…

Mais au moins sait-on, avec la réglementation actuelle toujours, que « Le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef lieu de la région. » (Article 7 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements)

Le Préfet de Région est, rappelons-le, celui qui « assure le contrôle administratif de la région, de ses établissements publics et des établissements publics interrégionaux qui ont leur siège dans la région. Il veille à l’exercice régulier de leurs compétences par les autorités de la région. » (Article 4 du même décret de 2004 précité)

Cette ironie du sort n’est pas même source de nouveauté, et donc de pamphlet, puisque Strasbourg abrite d’ores et déjà les services du Préfet de la Région. Comme à l’accoutumée donc, Paris surveillera, depuis Strasbourg, les décisions prises dans le futur hôtel de région. Lequel ne sera vraisemblablement pas situé à Strasbourg, du fait de la Loi à nouveau…(confer « Le nouveau malaise alsacien » de Monsieur Pierre KRETZ)

Point de sectarisme ou de vile vengeance en l’espèce : il est tout à fait compréhensible que les futurs élus originaires de Champagne-Ardenne et de Lorraine, majoritaires en nombre, préfèrent voter pour une commune de leur contrée. Cela pourrait s’appeler du patriotisme local, plus prosaïquement, de la préservation d’intérêts commerciaux territoriaux, ou pire encore, du repli identitaire…

A moins que le mirage ne devienne réalité, si ces mêmes élus d’outre Vosges étaient éblouis par les travaux herculéens décidés à coup de milliers d’euros par Monsieur Philippe RICHERT pour agrandir l’hémicycle strasbourgeois. Politiquement parlant, certains auront-ils peut-être l’envie de croire à des postes de vice-présidence encore chimériques, ou se feront-ils influencer par des promesses électoralistes de comptoir, pour demeurer chef en leur lieu…