Mois: juillet 2015

Strasbourg chef-lieu de l’ACAL ? Décision à portée limitée ?

Strasbourg a été désignée comme chef-lieu de la future région ACAL. Cette décision, dérogatoire aux règles de droit commun, a de toute évidence été prise pour lui attribuer un rôle plus important dans la nouvelle organisation territoriale. Elle semblait viser à contribuer à contenir les oppositions à la fusion dont la classe politique alsacienne s’était emparées. Dans une note juridique reproduite ci-dessous, Jean-Marie Woehrling montre que cette désignation n’a en réalité qu’une portée limitée.

Jean-Marie Woehrling est président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle, et membre fondateur du Club Perspectives Alsaciennes.

Quelle est la signification des dispositions de l’article 2 de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions en ce qui concerne la désignation de Strasbourg comme chef-lieu de la nouvelle région ?

Cet article dispose à la fin du I:
« 4° Par dérogation aux 2° et 3° du présent I, Strasbourg est le chef-lieu de sa région ».
Quelles sont les dispositions auxquelles il est ainsi dérogé ? :
« 2° Son chef-lieu provisoire est fixé par décret pris avant le 31 décembre 2015, après avis du conseil municipal de la commune envisagée comme siège du chef-lieu et des conseils régionaux intéressés. L’avis de chaque conseil régional est rendu après consultation du conseil économique, social et environnemental régional et après concertation avec les représentants des collectivités territoriales, des organismes consulaires et des organisations professionnelles représentatives. Ces avis sont réputés favorables s’ils n’ont pas été émis dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet de décret par le Gouvernement ;
3° Son nom et son chef-lieu définitifs sont fixés par décret en Conseil d’Etat pris avant le 1er octobre 2016, après avis du conseil régional de la région constituée en application de l’article 1er rendu dans les conditions prévues au II du présent article » ;

Les dispositions relatives à Strasbourg dérogent donc aux règles de droit commun relatives à la détermination du chef lieu de la région :
il s’agit bien du chef lieu de la région comme collectivité territoriale est non du chef lieu de la région comme circonscription de l’Etat (prefecture) : la loi porte exclusivement sur la région comme collectivité territoriale ; le chef lieu des circonscriptions administratives de l’Etat est déterminé par le Gouvernement et non par la loi.
Ces dispositions concernent aussi bien la désignation provisoire que la désignation définitive du siège du chef lieu de la région.

Strasbourg est ainsi définitivement chef lieu de la nouvelle collectivité régionale. Mais qu’est ce que cela signifie ?

Aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne précise de façon générale quelles sont les conséquences juridiques qui s’attachent à la désignation d’une commune comme chef lieu d’une collectivité régionale. Toutefois, on trouve un certain nombre d’indications dans certains des articles de ce code (dans sa version en vigueur avant la loi du 16 janvier 205) : L’article R 4134-8 dispose que « le conseil économique, social et environnemental régional siège au chef-lieu de la région. Le président dudit conseil peut, en accord avec le président du conseil régional, le réunir en un autre lieu ». L’article L 4122-2 précise que « le transfert du chef-lieu d’une région est décidé par décret en Conseil d’Etat après consultation du conseil régional et des conseils départementaux ainsi que des conseils municipaux de la ville siège du chef-lieu et de celle où le transfert du chef-lieu est envisagé ». Aux termes de l’article L 4135-19-2 « lorsque la résidence personnelle du président du conseil régional se situe en dehors de l’agglomération comprenant la commune chef-lieu de la région et que le domaine de la région comprend un logement de fonction, le conseil régional peut fixer par délibération les modalités selon lesquelles ce logement lui est affecté. Lorsque le domaine de la région ne comporte pas un tel logement, le conseil régional peut, par délibération, décider d’attribuer au président une indemnité de séjour, dans la limite des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’Etat, en raison des frais qu’il a engagés pour être présent au chef-lieu de la région pour assurer la gestion des affaires de la région ».
Par contre, l’article L 4132-5 précise : « le conseil régional a son siège à l’hôtel de la région. L’emplacement de l’hôtel de la région sur le territoire régional est déterminé par le conseil régional ». L’article L 4132-8 ajoute : « le conseil régional se réunit à l’initiative de son président, au moins une fois par trimestre, dans un lieu de la région choisi par la commission permanente ».

On voit que la portée de la désignation d’une localité comme chef lieu de région reste assez indéterminée. La loi du 16 janvier 2015 ajoute à cette indétermination. En effet, les II. III et IV de l’article 2 de cette loi disposent :
« II.- Dans les régions constituées par regroupement de plusieurs régions, le conseil régional élu au mois de décembre 2015 se réunit provisoirement au chef-lieu de la région.
Pour l’application du 3° du I du présent article et par dérogation aux articles L. 4132-5 et L. 4132-8 du code général des collectivités territoriales, le conseil régional adopte, avant le 1er juillet 2016, une résolution unique comportant :
1° L’avis au Gouvernement relatif à la fixation du nom définitif de la région ;
2° L’avis au Gouvernement relatif à la fixation du chef-lieu définitif de la région ;
3° L’emplacement de l’hôtel de la région ;
4° Les règles de détermination des lieux de réunion du conseil régional et de ses commissions ;
5° Les règles de détermination des lieux de réunion du conseil économique, social et environnemental régional et de ses sections ;
6° Le programme de gestion des implantations immobilières du conseil régional.
Cette résolution ne peut prévoir qu’une même unité urbaine regroupe le chef-lieu proposé, l’hôtel de la région et le lieu de la majorité des réunions du conseil régional que si elle est adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du conseil régional. A défaut de résolution unique adoptée, les avis prévus aux 1° et 2° du présent II sont réputés favorables et les délibérations fixant l’emplacement de l’hôtel de la région et les lieux de réunion du conseil régional ne peuvent prévoir qu’ils sont situés dans la même aire urbaine que le chef-lieu.
Les règles fixées aux 3° à 6° sont applicables pendant le premier mandat suivant le renouvellement des conseils régionaux après la promulgation de la présente loi. Elles peuvent être modifiées pendant ce mandat par une résolution adoptée dans les mêmes formes.
III.- Au premier alinéa de l’article L. 4121-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « la loi » sont remplacés par les mots : « décret en Conseil d’Etat ».
IV.- L’article L. 4132-5 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L’emplacement de l’hôtel de la région sur le territoire régional est déterminé par le conseil régional. »
Il résulte de ces dispositions que la désignation du siège de la région n’a qu’un intérêt limité. La loi distingue entre d’une part le chef lieu, sans plus avant spécifier sa fonction, et d’autre part le lieu d’implantation de l’hôtel de région ainsi que le ou les lieux de réunion du conseil régional, du comité économique et social et de leurs commissions respectives et elle précise que des décisions spécifiques des conseils régionaux définissent les lieux de réunion du conseil régional et du conseil économique et social ainsi que des implantations immobilières.
Il est expressément prévu que ces activités et implantations peuvent être réparties entre plusieurs localités.

Conclusion

En d’autres termes, le chef lieu de région est une notion essentiellement formelle. On peut la comprendre (et encore est-ce bien sûr ?) comme correspondant au siège de l’exécutif, c’est-à-dire du président du conseil régional, mais elle ne détermine nullement la localisation de l’hôtel de région, ni celle du conseil régional ou du conseil économique et social, ni même celle des services. Dès lors, la désignation par la loi de Strasbourg comme chef-lieu de région a une portée limitée.

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Région ACAL, où sont les économies ?
par Jean-Philippe Atzenhoffer, 21 juillet 2015. Cet article servira de base de réflexion sur la question économique au sein du CPA.

Selon le rapport du gouvernement du 6 juin 2014, la création des nouvelles régions doit permettre de « relever le défi du redressement de l’économie et des comptes publics ». Le message est clair, certaines régions doivent être fusionnées dans le but de réaliser des économies. Plus les régions seront grandes, plus elles seraient performantes et pourraient faire des économies.

Dans cet article, nous montrons que l’argument économique sous-tendant la fusion des régions est extrêmement fragile. Avancé par le gouvernement sans aucune évaluation rigoureuse, il relève d’un voeu pieux. Les économies attendues sont plus qu’incertaines, tandis que les coûts liés à la fusion sont tout à fait certains. Ce constat concerne également la future région ACAL regroupant l’Alsace, la Lorraine et la Champagne-Ardenne.

Une taille critique des régions ?

Selon l’étude d’impact du gouvernement, pour être plus efficace, les régions doivent atteindre une taille régionale critique suffisante. L’argument de la taille critique a déjà été énoncée dans plusieurs rapports d’information à l’Assemblé Nationale, mais sans jamais avancer la moindre analyse économique. En 2009, le rapport du comité Balladur évoque une taille critique de 3 ou 4 millions d’habitants pour une région. Mais dans ce rapport également, on ne trouve aucune référence à une étude sur le sujet, aucune explication sur ces chiffres. Sortent-ils d’un chapeau magique ? Mystère.

Prétendre que le nombre de régions françaises (22 métropolitaines) est trop élevé doit étonner nos voisins suisses. Les cantons suisses sont au nombre de 26, et personne n’envisage d’en réduire le nombre arbitrairement. Prétendre que la population des régions française est trop faible doit carrément les sidérer. La moitié des cantons font moins de 200 000 habitants. Cela ne les empêche pas d’être des modèles de gestion régionale, disposant chacune d’une constitution,  d’un parlement et d’un gouvernement. La notion de taille critique régionale doit leur paraître bien étrange. Existe-t-elle vraiment ?

En réalité, si on prend des données sur la taille et le PIB des régions françaises, on ne trouve aucun lien entre leur taille et leur performance économique (voir cet article). Ce constat est également valable dans deux autres état proches de la France que sont l’Espagne et l’Italie. L’idée de l’existence d’une taille critique régionale n’est donc pas démontrée à ce jour.

Concernant les compétences confiées à un cadre territorial donné, l’idée d’une taille optimale est valable. Certaines missions nécessitent d’être gérées au niveau communal, d’autres au niveau régional, national, ou européen. Au niveau régional, la région Alsace a l’avantage d’avoir une véritable cohérence géographique, démographique, économique, culturelle et historique. Contrairement à l’ACAL, ses particularités sont bien identifiées et identifiables. Une région Alsace proche des citoyens semble mieux à même de répondre aux besoins spécifiques de ses habitants. A l’heure actuelle, rien ne prouve que l’ACAL constitue un échelon pertinent pour la gestion des compétences futures des régions.

Il est toutefois possible que certaines compétences seraient mieux gérées sur un grand territoire. Dans ce cas, il est évidemment souhaitable de mettre en place des coopérations interrégionales, comme cela se fait déjà. Par exemple, le Parc naturel régional des Vosges du Nord est à cheval sur l’Alsace et la Lorraine. La Conférence du Rhin supérieur lie la région Alsace avec le Palatinat, Bade-Wurtemberg, et des cantons suisses. Il est nullement besoin de fusionner arbitrairement des régions pour coopérer et confier des compétences au niveau approprié.

Des économies d’échelles ?

Si la taille d’une région n’a pas d’impact positif sur sa richesse économique, on peut émettre l’hypothèse que leur agrandissement permettrait néanmoins de faire des économies d’échelle. C’est d’ailleurs l’unique point que le gouvernement met en avant pour promouvoir l’ACAL, comme l’atteste son étude d’impact du 6 juin 2014.

En fait, l’étude d’impact proposée par le gouvernement est d’une pauvreté affligeante. L’analyse économique sur les gains liés à l’agrandissement des régions tient en seulement en quelques lignes. Au vu de l’importance de la réforme, on aurait pu attendre un rapport de plusieurs dizaines de pages minimum, avec des références universitaires sérieuses, on se retrouve avec le paragraphe suivant :

« La mise en place de structures administratives intégrées permettra de réaliser des économies d’échelle. En effet, les régions dépensent, en 2012, 421 € par habitant en moyenne. Dans les régions de moins d’un million d’habitants, le coût de l’administration régionale par habitant s’élève à 928 € au total, là où dans les régions de plus de 4 millions d’habitants ce coût moyen par habitant tombe à 398 €. Même constat en termes de personnel : alors que l’on compte en moyenne 1,3 agent régional pour 1 000 habitants, ce ratio s’élève à 2,7 dans les régions de métropole de moins d’un million d’habitants. Ce sont donc des économies d’échelle importantes pour une meilleure administration des territoires qui peuvent résulter des regroupements de régions. »

L’unique argument économique est le suivant : les coûts administratifs sont plus élevés dans les régions de plus de 4 millions d’habitant que pour les régions de moins de 1 million d’habitants. En l’état, cet argument est irrecevable pour les raisons suivantes :

  1. L’échantillon n’est pas représentatif. Les régions à moins de deux millions d’habitants sont au nombre de deux seulement : Corse et Limousin. Les régions de plus de 4 millions d’habitants sont au nombre de 4. Peut-on tirer des conclusions en comparant un unique chiffre portant sur 6 régions seulement ? Assurément non. Il faudrait à minima comparer l’ensemble des régions françaises.
  2. Aucune recherche n’est effectuée pour savoir d’où proviennent les différences de coûts administratifs cités. S’agit-il vraiment d’un impact de la taille de la population ? Rien ne le prouve. Cela pourrait tout aussi bien venir des différences de densité de population des territoires. Il se trouve en effet que les deux régions à moins d’un million d’habitant sont les régions à la densité la plus faible (44 hab/km² pour le Limousin, 36 hab/km² pour la Corse). A l’inverse, les 4 régions de Plus de 4 millions d’habitants ont toutes une densité largement supérieure à la moyenne française. Donc la différence de coûts administratifs pourraient venir non pas du nombre d’habitants, mais de la densité. Or, fusionner des régions ne change absolument rien à la densité. Qu’il soit fusionné avec le Centre et Poitou-Charentes ou non, le Limousin restera à 44 hab/km².

Le constat qui ressort des documents officiels est qu’il n’y a aucune justification crédible à la fusion des régions. Aucune étude d’impact n’a véritablement été menée, que ce soit pour l’ACAL ou pour les autres régions.

Quels seront les surcoûts ?

Comme pour toutes les fusions, des coûts importants sont à prévoir. Malheureusement, le gouvernement ne donne aucunes données précises pour les estimer. Dans le cas de la région ACAL, nous pouvons néanmoins identifier 3 sources de coûts :

  1. Harmonisation des régimes indemnitaires vers le haut.
  2. Harmonisation des outils de travail et de gestion.
  3. Frais de déplacement et d’hébergement des élus sur un grand territoire.

1. Les fonctionnaires territoriaux ne disposent pas du même régime indemnitaire dans les différentes régions. Certains sont plus avantageux que les autres. Or, dans une même structure, il est impossible de faire travailler ensemble des personnes exerçant des fonctions similaires en les rémunérant différemment. Pour pallier à cette difficulté, les rémunérations seront alignées sur le régime le plus avantageux. Ainsi, il est à prévoir une hausse des coûts salariaux dans la nouvelle région.

2. Lorsqu’on dresse l’inventaire des missions et leur modes de fonctionnement en Alsace, Lorraine, et Champagne-Ardennes, on constate une très grande hétérogénéité. La mise en commun de certaines missions implique de réorganiser une multitude de dispositifs. Ces réorganisations généreront des coûts car les outils de gestion et les logiciels utilisés dans les trois régions ne sont pas les mêmes. Par exemple, la région Lorraine est la seule à utiliser l’outil AirsDélib pour ses délibérations. Pour l’harmonisation des rapports soumis aux élus de l’ACAL, il faudra organiser des formations aux agents champardennais et alsaciens (source : guide bleu de la fusion).

Autre exemple, la fusion nécessite la mise en place d’un socle technique partagé pour interconnecter les réseaux, avec les coûts de mise en place et de maintenance qui s’ensuivent. Nul doute qu’en raison de la complexité liée au changement d’organisation, la région aura recours à des cabinets de conseil. Quand on sait que la région Normandie devrait débourser 800 000 euros hors taxes pour une simple mission sur le rapprochement des systèmes d’information, on peut imaginer que la facture finale se chiffre en millions d’euros.

3. Vu la superficie démesurée du territoire, il est prévu de mettre en place des outils de visioconférence. Mais à ne pas en douter, tout ne peut pas être réglé par ce moyen. Utile pour certaines réunions, il ne peut pas remplacer la visite aux acteurs de terrain. Pour les négociations importantes, la visioconférence n’est pas aussi efficace que les rencontres humaines. Cela est bien connu des entreprises, où la visioconférence n’a pas remplacé les voyages d’affaires. Les élus devront se déplacer sur de grandes distances, ce qui générera des pertes de temps et des frais de déplacement. Pour une réunion du Conseil Economique et Régional (Ceser), un champenois habitant Charleville-Mézières doit faire 360 kilomètres pour se rendre à Strasbourg, avec une nuit d’hôtel payée par le contribuable.

Mises bout à bout, les nombreuses réorganisations et procédés à mettre en place risquent de faire grimper la facture. En l’absence d’estimations de la part des pouvoirs publics, le magazine Capital a réalisé une enquête qui dresse une liste des dépenses occasionnées par la fusion des régions. Il apparaît que loin de dégager des économies, la réforme va coûter beaucoup plus cher que prévu. Le député spécialiste des dépenses publiques René Dosière confirme ces craintes. Dans un article des DNA du 6 juin 2015, il indique que la « fusion des régions seule ne permet pas de réaliser d’économies », et que même si ils ne sont pas énormes, elle « générera vraisemblablement des coûts supplémentaires ». « Nous allons avoir des régions plus grandes, avec les mêmes tâches de gestion qui seront plus compliquées à assumer. »

Conclusion

A ce stade, il est peu évident que l’ACAL engendrera des économies. Comme pour les autres régions, sa création repose sur l’idée qu’il existe une taille critique à atteindre. Le problème, c’est que les promoteurs de l’ACAL n’ont à aucun moment cherché à la vérifier. L’absence d’étude prospective sur une réforme de cette importance est difficilement compréhensible. L’idée d’une taille critique régionale n’est pas démontrée. Au contraire, les informations disponibles suggèrent qu’il n’y a pas de gain de performance à prévoir à travers l’agrandissement des régions.

Quant aux économies espérées, la pauvreté de l’étude d’impact du gouvernement est de mauvais augure. En réalité, très peu d’économies sont prévues dans le regroupement des trois régions. Pire encore, des coûts supplémentaires importants vont se rajouter. Alors que l’économie est officiellement la principale justification de la fusion, aucune étude économique comparant les coûts et les avantages ne plaide pour la création de l’ACAL.