par Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle. 10 octobre 2015.

Jusqu’à une période récente, le droit local semblait solidement installé dans le paysage juridique alsacien-mosellan. Les sondages d’opinion montraient un attachement extrêmement fort de la part des populations concernées à l’égard de ce particularisme juridique. Dans les 20 dernières années le droit local s’est modernisé comme l’illustre l’exemple de l’informatisation du livre foncier. Nos élus locaux affirment régulièrement leur engagement pour garantir la sauvegarde de ce droit local, de plus en plus perçu comme une expression de l’identité régionale et comme un témoignage de son histoire.

L’espoir était même né que le droit local pourrait servir, sinon de modèle du moins d’impulsion pour une évolution de notre système d’organisation juridique vers une plus grande « territorialisation du droit », c’est-à-dire vers une certaine diversification des modalités d’organisation et des règles légales selon les différents territoires. Une telle évolution est déjà réalisée pour les régions d’outre mer. La réforme constitutionnelle de 2003 semblait esquisser une évolution en ce sens. Pourquoi ces développements ne pourraient-ils pas à terme transformer le droit local en droit régional avec des compétences spécifiques reconnues à des autorités alsaciennes et mosellanes ?

Mais en quelques années, le vent a tourné et les craintes pour l’avenir du droit local se sont multipliées. Les perspectives de pérennisation du droit local paraissent compromises alors que des règles de droit local, considérées jusqu’ici comme exemplaires, sont de plus en plus fortement mises en cause.

1. La fragilisation du statut constitutionnel du droit local

Depuis longtemps on s’interrogeait sur le statut constitutionnel du droit local, compte tenu des principes d’unité et d’indivisibilité de la République, ainsi que de l’égalité devant la loi. Les observateurs étaient relativement optimistes : rien dans la Constitution n’interdit d’avoir une réglementation distincte pour un territoire déterminé s’il y a un motif d’intérêt général à cela ; le contexte historique culturel et géographique peut fonder un tel intérêt.

Mais la décision du Conseil constitutionnel du 5 août 2011 (n° 20011-157 QPC SOMODIA) a enfermé le droit local dans des limites très strictes. En apparence, la décision du Conseil constitutionnel parait favorable au droit local puisqu’elle considère que le maintien du droit local après 1918 correspond à un « principe fondamental reconnu par les lois de la République » et qu’ainsi le principe constitutionnel d’égalité n’est pas opposable à ce droit particulier. Mais cette reconnaissance apparente est en fait une condamnation : le Conseil constitutionnel insiste sur le caractère « provisoire » du droit local et sur la nécessité de rétablir à terme l’unité législative. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel barre sérieusement la route à toute évolution du droit local puisque celui-ci ne peut être modifié que dans le sens d’un rapprochement avec le droit général. Sur la base de cette jurisprudence, toute évolution du droit local selon une logique propre peut être considérée comme un éloignement du droit général et donc comme incompatible avec les principes constitutionnels.

Cette jurisprudence est maintenant utilisée dans les débats juridiques pour s’opposer à des aménagements nécessaires du droit local au motif qu’ils seraient contraires à la jurisprudence constitutionnelle.

2. le « grignotage » du droit local face à l’évolution législative

Le droit doit évoluer, c’est normal ; mais quand on est dans une situation où le droit général est marqué par une très grande mobilité et le droit local condamné à l’immobilisme, l’effacement de ce dernier devient inéluctable.

Plusieurs dispositions importantes du droit local sont ainsi aujourd’hui remises en cause. Il faut en particulier évoquer les menaces qui pèsent sur le régime local d’assurance maladie. Depuis l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 et la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi qui légalise cet accord, un système d’assurance maladie complémentaire est mis en place. Ce nouveau système est pris en charge pour 50% voire davantage par les employeurs alors que le régime local est entièrement supporté par les salariés. De plus, les garanties offertes par le nouveau système sont plus nombreuses. A défaut d’être harmonisé avec ce nouveau système, le régime local d’assurance maladie apparaitra comme désavantageux et risque d’être remis en cause.

La question de l’ouverture des magasins le dimanche et les jours fériés devrait, elle aussi, être revue. Elle relève aujourd’hui de règlements départementaux inadaptés. Encore récemment, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé le règlement départemental pour la Moselle et un tribunal civil strasbourgeois a donné du règlement local du Bas Rhin une interprétation qui permet l’ouverture des supermarchés et hypermarchés d’alimentation le dimanche au motif qu’ils sont assimilables à des épiceries. Lorsque, comme cela a été finalement le cas pour la Moselle, un nouveau règlement est adopté, l’érosion du principe du repos dominical est sensible.

On pourrait encore évoquer bien d’autres domaines où le droit local vieillit et perd son intérêt à défaut de modernisation. En 2014, une tentative de toilettage de certains aspects du droit local a été entreprise sous la forme d’une proposition de loi (proposition n°826 tendant à moderniser diverses dispositions de la législation applicable dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin). Ce projet a fait long feu.

3. Les conséquences de la réforme territoriale

Il est exact que les régions Alsace et Lorraine, pas plus qu’aucune autre collectivité territoriale, n’ont de compétence juridique en matière de droit « local », lequel rappelons-le, est, au même titre que le droit « général », un droit national d’application territoriale, c’est-à-dire dont le pouvoir de maintien, de modification et d’abrogation appartient au Législateur et au Gouvernement. De ce point de vue, la fusion des régions n’a aucune incidence directe sur le droit local puisque les régions n’ont aucune compétence juridique en matière de droit local.

Toutefois, la réforme territoriale aura diverses conséquences indirectes sur le droit local.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui doit définir les compétences des régions et départements va procéder à la suppression de la clause de compétence générale pour ces deux collectivités. En pratique, cela signifie que celles-ci n’auront plus la possibilité d’intervenir, notamment financièrement, dans les domaines pour lesquels une compétence d’intervention ne leur aura pas été expressément reconnue par la loi.

Il en résultera que les collectivités régionale et départementales qui, comme on l’a vu, n’ont pas de compétence expresse en matière de droit local, ne pourront plus apporter un soutien financier à la connaissance, l’étude et la promotion du droit local. Dans les débats sur le projet de loi, le Gouvernement a prétendu que le droit local relève du « développement culturel et scientifique » que ces collectivités pourront encore soutenir après la réforme. Il est cependant incertain qu’en cas de contestation les tribunaux suivront cette analyse. De plus, même si la future région « grand est » devait disposer de la faculté légale de financer l’étude et l’évolution du droit local, il n’est pas certain qu’il s’y trouvera une majorité pour décider un tel soutien et voter les crédits correspondants.

Il est probable en outre qu’à terme les structures des services de l’Etat. Depuis plusieurs années déjà, un certain nombre de compétences judiciaires sont regroupées dans le cadre d’un pôle judiciaire à Nancy. Cette évolution n’a jusqu’à présent pas eu de répercussions directe sur le droit local. Avec le projet de concentrer à Nancy les litiges commerciaux d’une certaine importance le droit local des juridictions commerciales risque d’être remis en cause car cette délocalisation va conduire à soumettre un certain nombre de litiges commerciaux alsaciens et mosellans au système des tribunaux de commerce de droit général, pourtant bien décrié.

4. Remise en cause de la légitimité du droit local

Mais le débat autour de la réforme territoriale a encore eu un autre effet négatif, plus indirect, sur le droit local. Un des arguments développés en faveur du maintien de la région Alsace était tiré de l’existence d’un particularisme historique, géographique, culturel, linguistique et aussi juridique de cette région (qu’elle partage avec le département de la Moselle). Le refus de prendre en compte cet argument dans la définition des nouveaux périmètres des régions, soit pour conserver une région Alsace, soit pour regrouper celle-ci avec la Lorraine dont relève la Moselle, peut être analysé comme un refus du Parlement d’attribuer une importance significative à l’existence de ce particularisme et donc aussi à sa composante que constitue le droit local. Il est à craindre que le nouveau périmètre de la région aboutisse à une marginalisation du droit local au regard des préoccupations qui domineront dans cette région.

L’effet de cette délégitimation est déjà sensible dans le domaine du droit local des cultes. Ce n’est pas un hasard que depuis la mise en route du processus de réforme les remises en cause du régime cultuel se sont multipliées. Les organisations laïques ont publiquement annoncé qu’elles se donnaient 10 ans pour le démanteler. A l’occasion des attentats du 11 janvier, on on a exhumée une disposition jamais appliquée (et au demeurant pas si obsolète que cela), le prétendu « délit de blasphème » pour accréditer l’idée que le droit local des cultes est une législation archaïque et contraire aux libertés. L’observatoire de la laïcité a rendu en mai 2015 un avis destiné à provoquer la disparition de l’enseignement religieux d’Alsace et de Moselle en préconisant sa marginalisation sous forme de matière à option, alors que cet enseignement est déjà facultatif.

Conclusion : l’avenir du droit local compromis

Le droit local a été maintenu en 1918 comme une solution provisoire. Il s’agissait de donner aux populations concernées un temps d’adaptation au droit français, et au droit français de l’époque un délai pour qu’il puisse se moderniser afin de présenter des qualités techniques équivalentes aux dispositions locales. Toutefois, dès cette époque, le droit local apparaissait aussi comme une occasion d’expérimenter des formes régionalisées de gouvernement et d’engager une diversification territoriale du droit. Bien qu’elle n’ait pas été véritablement concrétisée, cette idée a perduré : le droit local peut être une source d’inspiration pour l’ensemble de la France pour inventer une autre régionalisation. Dans cette perspective, nombre de dispositions de droit local ont développé une vie autonome et se sont modernisées.

Avec les événements récents, cette perspective d’un droit local pérennisé et investi d’une capacité d’évolution dans le cadre d’une entité régionale correspondant à ses caractéristiques sociales et culturelles semble compromise. Sans perspective d’identification avec une autorité territoriale, sans possibilité d’évolution, il n’y a pas d’avenir pour le droit local. Certes, rien n’est encore perdu. Le droit local n’est pas prêt de disparaître dans un bref délai. Mais nous sommes au pied du mur.

Par Sandrine Walter, avocat. 2 août 2015.

Couvre-chef, terme générique ou familier pour désigner tout ce qui sert à couvrir la tête.

Certaines cultures traditionnelles, oserais-je dire régionales, lui accorde une importance presque démesurée, tant sa vocation de protection du sommet, du siège de nos pensées et décisions, est valorisée. Le couvre-chef protège donc la tête de la direction. L’analogie est tentante avec la notion de chef-lieu.

Le chef-lieu de la région serait-il donc le siège de la décision, le centre névralgique qui chapeaute la collectivité territoriale qui le reçoit ? « The place to be » comme il est dit dans d’autres grandes régions du monde ?

Il est presque censé de le rêver, ce d’autant plus que Strasbourg a été consacré par LA loi, (en lieu et place d’un classique décret en Conseil d’Etat comme d’habitude et comme pour les autres) comme LA ville devant occuper cette fonction dans la future nouvelle grande région.

Quel bel honneur ! Quelle douce illusion…avec laquelle tente encore de jouer certains de nos édiles locaux ayant vocation à briguer un rôle de chef dans l’élargissement.

Ne nous trompons pas sur l’utilité affichée du chef-lieu de région. Cette coquille vide ne dispose à ce jour d’aucune vocation déterminée ou même déterminable. Cela n’est pas nouveau. La notion de chef-lieu n’a toujours été que purement administrative. La grandiloquence du nom cache habilement l’absence d’intérêt réel de son statut.

Le Conseil constitutionnel a jugé que, de manière générale, la notion de « chef-lieu » est de nature réglementaire (Décision 99-187, Loi du 6 octobre 1999). Ainsi, le chef lieu permet-il de délimiter une circonscription électorale (par exemple, Décret n° 2004-89 du 22 janvier 2004 désignant deux nouveaux chefs-lieux de circonscriptions électorales pour l’élection des membres du Conseil supérieur des Français de l’étranger).

Il sert également à la définition de la terre d’accueil de quelques structures mineures (par exemple, Arrêté du 17 mars 1982 portant création au chef-lieu de chaque région d’un comité régional de coordination des actions de formations des directions régionales des postes et télécommunications).

Autrement dit, et pour reprendre l’expression de Monsieur René Dosière en commission des lois, le chef-lieu de région aura une « prééminence honorifique ». Pourtant, ils sont nombreux les élus des villes, partout en France, à se battre actuellement pour la gloire de cette désignation comme chef-lieu. Il est vrai qu’ils pourront sans peine la vendre lors des prochaines échéances électorales, le citoyen n’étant pas à même de percevoir l’immense vide de cette dénomination.

En effet, il n’est pas inutile de rappeler que la loi du 16 janvier 2015 ne définit toujours pas la notion de chef-lieu de région, et n’affiche ni ses prérogatives, bien entendu pas ses inconvénients (confer note juridique de Monsieur Jean-Marie WOEHRLING). Quelle immense avancée législative…

Mais au moins sait-on, avec la réglementation actuelle toujours, que « Le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef lieu de la région. » (Article 7 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements)

Le Préfet de Région est, rappelons-le, celui qui « assure le contrôle administratif de la région, de ses établissements publics et des établissements publics interrégionaux qui ont leur siège dans la région. Il veille à l’exercice régulier de leurs compétences par les autorités de la région. » (Article 4 du même décret de 2004 précité)

Cette ironie du sort n’est pas même source de nouveauté, et donc de pamphlet, puisque Strasbourg abrite d’ores et déjà les services du Préfet de la Région. Comme à l’accoutumée donc, Paris surveillera, depuis Strasbourg, les décisions prises dans le futur hôtel de région. Lequel ne sera vraisemblablement pas situé à Strasbourg, du fait de la Loi à nouveau…(confer « Le nouveau malaise alsacien » de Monsieur Pierre KRETZ)

Point de sectarisme ou de vile vengeance en l’espèce : il est tout à fait compréhensible que les futurs élus originaires de Champagne-Ardenne et de Lorraine, majoritaires en nombre, préfèrent voter pour une commune de leur contrée. Cela pourrait s’appeler du patriotisme local, plus prosaïquement, de la préservation d’intérêts commerciaux territoriaux, ou pire encore, du repli identitaire…

A moins que le mirage ne devienne réalité, si ces mêmes élus d’outre Vosges étaient éblouis par les travaux herculéens décidés à coup de milliers d’euros par Monsieur Philippe RICHERT pour agrandir l’hémicycle strasbourgeois. Politiquement parlant, certains auront-ils peut-être l’envie de croire à des postes de vice-présidence encore chimériques, ou se feront-ils influencer par des promesses électoralistes de comptoir, pour demeurer chef en leur lieu…

Strasbourg a été désignée comme chef-lieu de la future région ACAL. Cette décision, dérogatoire aux règles de droit commun, a de toute évidence été prise pour lui attribuer un rôle plus important dans la nouvelle organisation territoriale. Elle semblait viser à contribuer à contenir les oppositions à la fusion dont la classe politique alsacienne s’était emparées. Dans une note juridique reproduite ci-dessous, Jean-Marie Woehrling montre que cette désignation n’a en réalité qu’une portée limitée.

Jean-Marie Woehrling est président de l’Institut du Droit Local, de l’association Culture et Bilinguisme d’Alsace et de Moselle, et membre fondateur du Club Perspectives Alsaciennes.

Quelle est la signification des dispositions de l’article 2 de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions en ce qui concerne la désignation de Strasbourg comme chef-lieu de la nouvelle région ?

Cet article dispose à la fin du I:
« 4° Par dérogation aux 2° et 3° du présent I, Strasbourg est le chef-lieu de sa région ».
Quelles sont les dispositions auxquelles il est ainsi dérogé ? :
« 2° Son chef-lieu provisoire est fixé par décret pris avant le 31 décembre 2015, après avis du conseil municipal de la commune envisagée comme siège du chef-lieu et des conseils régionaux intéressés. L’avis de chaque conseil régional est rendu après consultation du conseil économique, social et environnemental régional et après concertation avec les représentants des collectivités territoriales, des organismes consulaires et des organisations professionnelles représentatives. Ces avis sont réputés favorables s’ils n’ont pas été émis dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet de décret par le Gouvernement ;
3° Son nom et son chef-lieu définitifs sont fixés par décret en Conseil d’Etat pris avant le 1er octobre 2016, après avis du conseil régional de la région constituée en application de l’article 1er rendu dans les conditions prévues au II du présent article » ;

Les dispositions relatives à Strasbourg dérogent donc aux règles de droit commun relatives à la détermination du chef lieu de la région :
il s’agit bien du chef lieu de la région comme collectivité territoriale est non du chef lieu de la région comme circonscription de l’Etat (prefecture) : la loi porte exclusivement sur la région comme collectivité territoriale ; le chef lieu des circonscriptions administratives de l’Etat est déterminé par le Gouvernement et non par la loi.
Ces dispositions concernent aussi bien la désignation provisoire que la désignation définitive du siège du chef lieu de la région.

Strasbourg est ainsi définitivement chef lieu de la nouvelle collectivité régionale. Mais qu’est ce que cela signifie ?

Aucune disposition du code général des collectivités territoriales ne précise de façon générale quelles sont les conséquences juridiques qui s’attachent à la désignation d’une commune comme chef lieu d’une collectivité régionale. Toutefois, on trouve un certain nombre d’indications dans certains des articles de ce code (dans sa version en vigueur avant la loi du 16 janvier 205) : L’article R 4134-8 dispose que « le conseil économique, social et environnemental régional siège au chef-lieu de la région. Le président dudit conseil peut, en accord avec le président du conseil régional, le réunir en un autre lieu ». L’article L 4122-2 précise que « le transfert du chef-lieu d’une région est décidé par décret en Conseil d’Etat après consultation du conseil régional et des conseils départementaux ainsi que des conseils municipaux de la ville siège du chef-lieu et de celle où le transfert du chef-lieu est envisagé ». Aux termes de l’article L 4135-19-2 « lorsque la résidence personnelle du président du conseil régional se situe en dehors de l’agglomération comprenant la commune chef-lieu de la région et que le domaine de la région comprend un logement de fonction, le conseil régional peut fixer par délibération les modalités selon lesquelles ce logement lui est affecté. Lorsque le domaine de la région ne comporte pas un tel logement, le conseil régional peut, par délibération, décider d’attribuer au président une indemnité de séjour, dans la limite des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’Etat, en raison des frais qu’il a engagés pour être présent au chef-lieu de la région pour assurer la gestion des affaires de la région ».
Par contre, l’article L 4132-5 précise : « le conseil régional a son siège à l’hôtel de la région. L’emplacement de l’hôtel de la région sur le territoire régional est déterminé par le conseil régional ». L’article L 4132-8 ajoute : « le conseil régional se réunit à l’initiative de son président, au moins une fois par trimestre, dans un lieu de la région choisi par la commission permanente ».

On voit que la portée de la désignation d’une localité comme chef lieu de région reste assez indéterminée. La loi du 16 janvier 2015 ajoute à cette indétermination. En effet, les II. III et IV de l’article 2 de cette loi disposent :
« II.- Dans les régions constituées par regroupement de plusieurs régions, le conseil régional élu au mois de décembre 2015 se réunit provisoirement au chef-lieu de la région.
Pour l’application du 3° du I du présent article et par dérogation aux articles L. 4132-5 et L. 4132-8 du code général des collectivités territoriales, le conseil régional adopte, avant le 1er juillet 2016, une résolution unique comportant :
1° L’avis au Gouvernement relatif à la fixation du nom définitif de la région ;
2° L’avis au Gouvernement relatif à la fixation du chef-lieu définitif de la région ;
3° L’emplacement de l’hôtel de la région ;
4° Les règles de détermination des lieux de réunion du conseil régional et de ses commissions ;
5° Les règles de détermination des lieux de réunion du conseil économique, social et environnemental régional et de ses sections ;
6° Le programme de gestion des implantations immobilières du conseil régional.
Cette résolution ne peut prévoir qu’une même unité urbaine regroupe le chef-lieu proposé, l’hôtel de la région et le lieu de la majorité des réunions du conseil régional que si elle est adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du conseil régional. A défaut de résolution unique adoptée, les avis prévus aux 1° et 2° du présent II sont réputés favorables et les délibérations fixant l’emplacement de l’hôtel de la région et les lieux de réunion du conseil régional ne peuvent prévoir qu’ils sont situés dans la même aire urbaine que le chef-lieu.
Les règles fixées aux 3° à 6° sont applicables pendant le premier mandat suivant le renouvellement des conseils régionaux après la promulgation de la présente loi. Elles peuvent être modifiées pendant ce mandat par une résolution adoptée dans les mêmes formes.
III.- Au premier alinéa de l’article L. 4121-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « la loi » sont remplacés par les mots : « décret en Conseil d’Etat ».
IV.- L’article L. 4132-5 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L’emplacement de l’hôtel de la région sur le territoire régional est déterminé par le conseil régional. »
Il résulte de ces dispositions que la désignation du siège de la région n’a qu’un intérêt limité. La loi distingue entre d’une part le chef lieu, sans plus avant spécifier sa fonction, et d’autre part le lieu d’implantation de l’hôtel de région ainsi que le ou les lieux de réunion du conseil régional, du comité économique et social et de leurs commissions respectives et elle précise que des décisions spécifiques des conseils régionaux définissent les lieux de réunion du conseil régional et du conseil économique et social ainsi que des implantations immobilières.
Il est expressément prévu que ces activités et implantations peuvent être réparties entre plusieurs localités.

Conclusion

En d’autres termes, le chef lieu de région est une notion essentiellement formelle. On peut la comprendre (et encore est-ce bien sûr ?) comme correspondant au siège de l’exécutif, c’est-à-dire du président du conseil régional, mais elle ne détermine nullement la localisation de l’hôtel de région, ni celle du conseil régional ou du conseil économique et social, ni même celle des services. Dès lors, la désignation par la loi de Strasbourg comme chef-lieu de région a une portée limitée.