Le régime alsacien-mosellan des cultes : de quoi s’agit-il ?

On entend souvent dans la presse ou dans des déclarations publiques que telle personnalité ou groupement veut « supprimer le Concordat » et que d’autres y sont attachés et veulent le conserver. Mais de quoi parlent-ils ? La présente note vise à fournir à l’intention des non spécialistes une présentation synthétique de ce régime juridique local.

Par « Concordat » est désigné improprement l’ensemble du droit local des cultes applicable en Alsace et Moselle, dont le Concordat proprement dit, c’est-à-dire la Convention conclue en 1802 entre Napoléon et le Pape, ne représente qu’un aspect.  Il parait nécessaire de préciser en quoi consiste ce droit particulier et quels sont les éléments qui permettent de porter une appréciation à son sujet.

Le droit local des cultes est constitué par des « strates successives » de textes. Si les plus anciennes remontent au début du  XIXe siècle, d’autres sont récentes. De plus, ces dispositions ont fait l’objet d’interprétations et d’applications évolutives en fonction du contexte juridique, politique et social. Aussi, même si certains textes sont restés figés, le droit local des cultes d’aujourd’hui n’a plus rien à voir avec celui de 1802, ni même celui de 1918. La signification de ce régime local des cultes a donc radicalement changé au fil des décennies tout en restant fortement enraciné dans l’histoire et les traditions régionales.

Par ailleurs, ce droit local prend place dans un cadre plus vaste (droit constitutionnel, droit européen) qui fixe des principes communs et notamment la liberté de conviction (religieuse ou non religieuse) et la neutralité de l’Etat en matière de convictions, ainsi que le droit de tous les citoyens à l’égalité quelles que soient leurs convictions religieuses. Ces principes s’appliquent pleinement en Alsace et Moselle.

I. Ce qu’est le régime local des cultes

Ce qu’on appelle droit local des cultes est aujourd’hui un droit national d’application territoriale. Ceci signifie que, bien qu’applicable seulement à certaines parties du territoire, les autorités régionales ou locales concernées n’ont pas de compétences juridiques pour le modifier. La compétence pour le maintenir, l’abroger ou le modifier appartient pour l’essentiel aux seules autorités «centrales »  (le Parlement ou le Gouvernement).

Ce droit local a deux composantes :  

  1. des règles juridiques particulières aux trois départements de l’Est applicables à toutes les convictions religieuses.

Il s’agit en particulier de la non application en Alsace Moselle de la loi du 9 décembre 1905 dite de « séparation de l’Etat et de l’Eglise ».  Cette loi limite le financement public des cultes.  En Alsace-Moselle, tous les cultes peuvent bénéficier d’un financement public, si cela correspond à l’intérêt public, et trouvent dans le droit local des associations un cadre juridique favorable, leur apportant une pleine capacité juridique, et leur permettant de recevoir des subventions, des dons ou des legs.  

En outre, en Alsace-Moselle, la loi scolaire prévoit dans toutes les écoles un enseignement de religion compris aujourd’hui comme un enseignement de connaissances et culture religieuses. Depuis quelques décennies, cet enseignement est assuré par des intervenants délégués par les différents cultes et agréés par l’éducation nationale. De fait (mais non de droit), seuls les cultes catholique et protestants (et dans une moindre mesure le culte israélite) fournissent de tels intervenants ayant reçu une formation appropriée. Les parents peuvent en dispenser leurs enfants ce qui est de plus en plus fréquent.

Une formation universitaire des responsables religieux est proposée dans les universités de Strasbourg et Metz, principalement à travers l’existence de facultés de théologie catholique et protestante. Rien ne s’oppose en droit à ce que des formations universitaires concernent aussi en  Alsace et Moselle d’autres religions.

Le droit local des associations ne connaît pas le système des « associations cultuelles » résultant de la loi susmentionnée de 1905. En Alsace et Moselle, les associations à objet religieux ont, comme les autres associations de droit local, une pleine capacité juridique et le droit de recevoir des subventions publiques.

Il subsiste diverse autres spécificités comme la possibilité d’organiser les cimetières publics selon des critères confessionnels. Un cimetière musulman a été créé récemment à Strasbourg.

  • des règles particulières aux trois départements de l’Est relatives à certains cultes : les « cultes statutaires »

Certains cultes bénéficient de statuts particuliers, d’où l’expression de « cultes statutaires » (préférable à celle impropre de « cultes reconnus » ou  « concordataires »). Les statuts en question sont organisés par des textes distincts selon les organisations cultuelles concernées : culte catholique, cultes luthérien et réformé, culte israélite. Plusieurs dispositions sont communes à tous les cultes statutaires.  Ces textes organisent en particulier une rémunération par l’Etat d’un certain nombre de ministres du culte et un contrôle de l’Etat sur ce personnel et sur le fonctionnement de ces cultes.

Les principaux textes applicables aux cultes statutaires datent du xixe siècle. Ils sont aujourd’hui appliqués dans un esprit tout différent de celui de l’époque de leur adoption. Ces textes historiques sont comme des arrangements anciens passés entre des partenaires qui se connaissent depuis longtemps et qui s’en satisfont de part et d’autre, mais qui ne sauraient être appliqués tels quels à d’autres cultes compte tenu de cette épaisseur historique.

Il est possible d’en dégager une sorte de philosophie globale des « cultes statutaires ». La logique de ces statuts particuliers est celle d’accords conclus entre les pouvoirs publics et chacun des cultes concernés, même si seul le culte catholique a passé avec l’État une convention en bonne et due forme (le Concordat). L’esprit de ces accords consiste pour les cultes à offrir un certain nombre de garanties et de services, et pour l’État de leur consentir diverses facilités qui vont au-delà de ce qu’exige le principe de liberté de religion. En particulier, l’État reconnaît (implicitement) la fonction sociale et culturelle des cultes en cause (contribution à la paix publique, à la cohésion sociale, à l’éducation morale, à l’esprit de solidarité, à la transmission du patrimoine culturel commun, etc.) ; il leur attribue en conséquence des moyens juridiques, institutionnels et financiers ; il assure la participation de ces cultes à certaines activités publiques et leur présence dans la vie publique. En contrepartie, il dispose de garanties quant à la compatibilité des enseignements de ces cultes avec ses propres objectifs et valeurs ; il bénéficie de moyens de dialogue et de contrôle grâce à la constitution d’institutions cultuelles transparentes et responsables. Il participe à la nomination des principaux responsables religieux.

Les deux partenaires, Etat et culte statutaire, tirent avantage de ces arrangements réciproques. Ainsi, l’Etat ne donne pas de l’argent pour favoriser tel ou tel culte : il apporte un financement dans l’intérêt public. C’est uniquement parce qu’il existe un intérêt public que le financement du culte est légitime.

Par ailleurs, ces statuts sont particuliers à chaque organisation religieuse, à son histoire et à ses spécificités. Ils ne sont donc pas identiques, ce qui pourrait donner l’impression que le principe d’égalité n’est pas respecté. Cependant,  il est reconnu que le principe d’égalité bien compris consiste non pas à traiter tous de manière identique mais chacun en fonction de sa situation propre.

II. Eléments d’appréciation

Les principales orientations du droit local des cultes sont partagées avec la plupart des pays européens et considérées comme souhaitables par beaucoup de personnes dans le reste de la France :

  • l’école doit veiller à la transmission d’un minimum de culture religieuse et de compréhension interreligieuse
  • les responsables religieux doivent pouvoir trouver une formation sérieuse à l’université  
  • l’Etat doit avoir une politique active de gestion des activités religieuses afin de garantir l’ordre et la cohésion ; à cette fin, il doit pouvoir exercer des contrôles et distribuer des aides dans un but d’intérêt public. 
  • Les institutions religieuses sont reconnues comme des corps intermédiaires légitimes et utiles dans la vie publique pour autant qu’elles sont loyales à l’égard des institutions publiques.

Le régime local des cultes comporte donc de nombreux aspects positifs et peut, malgré ses origines anciennes, apparaître comme pertinent pour la société actuelle. De plus, les populations des trois départements y sont dans l’ensemble attachées car les institutions religieuses ont joué un rôle important dans l’histoire de ces départements et dans l’affirmation de l’identité régionale. Durant le Reichsland, durant l’entre-deux-guerres et durant l’annexion nazie (la seule à avoir porté atteinte à ce statut), les institutions relieuses sont apparues comme une protection pour les populations locales. Le droit local des cultes a été la composante essentielle du droit local et en reste une expression emblématique. Le statut public des cultes est en symbiose avec une culture régionale qui met en valeur la dimension spirituelle et se reconnaît dans « l’humanisme rhénan ».

Mais l’évolution de ce droit, en vue de s’adapter efficacement au contexte actuel, est très difficile en raison de son caractère de droit « national »  relevant pour l’essentiel d’instances centrales, indifférentes, voire hostiles ou en tout cas peu disposées à le moderniser. La jurisprudence du Conseil constitutionnel. A encore réduit les marges d’évolution. Or, si la philosophie d’ensemble décrite ci-dessus mérite d’être conservée, des aménagements de textes seraient nécessaires; ils sont cependant lents et difficiles. Il en résulte une impression d’archaïsmes ou d’inadaptation.

Ceci concerne notamment la question de l’application de certains aspects de ce régime local à des croyances non traditionnellement présentes dans la région, bien qu’une bonne part du droit local des cultes profite d’ores déjà à ces  nouveaux cultes (subventions publiques, liberté d’association, etc.). Les spécialistes de ce domaine ont proposé des évolutions raisonnables notamment en matière d’enseignement religieux. Mais elles ne sont pas prises en compte.

De ce fait, ce droit particulier est de plus en plus fragilisé, au demeurant comme le reste du droit local.  Tant du point de vue de la démocratie régionale que de l’efficacité de la gestion, il est nécessaire que les Alsaciens et les Mosellans se voient reconnaître le droit de décider eux-mêmes de l’évolution de cet aspect de la vie collective régionale et qu’ils puissent en débattre  en pleine connaissance de cause.  Cependant, leurs responsables politiques ne semblent pas désireux de revendiquer une telle compétence. Celle-ci supposerait d’une part de se confronter à des tabous des institutions françaises : l’uniformité législative et la laïcité telle qu’exprimée par la loi de 1905. Elle impliquerait d’autre part de se doter d’outils de connaissance et de gestion des cultes qui restent insuffisamment développés.

Jean-Marie Woehrling, président de l’Institut du Droit Local alsacien-mosellan